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基础教育均等化与标准化的重要性

一个国家要获得经济的长期增长,必须十分重视教育,尤其是基础教育。目前中国经济已走过粗放型的劳动要素驱动阶段,而必须进入通过劳动要素质量和使用效率的提高来推动中国经济的持续增长。也就是说,在劳动要素方面,中国面临着从要素驱动向效率驱动的转型。从中国经济转型的角度来看,如何源源不断地为中国增长提供有高素质和技能的劳动者成为关键,其中,基础教育所起的作用十分重要。我国基础教育目前最为突出的问题就是基础教育在各地的差异性非常大,基础教育的均等化和标准化必须在全国层面上加以推进,才能保证基础教育的质量,而这一问题与中央政府对基础教育的重视和努力程度,基础教育的财权和事权的配置,以及我国城市和区域结构的非均衡发展不无关系。 

1. 政府投入教育的GDP份额偏低,其中对基础教育重视亦不足。

1993年我国就提出财政性教育经费占GDP份额于20世纪末达到4%,2004年该比例反而跌至2.79%。直至今年,这个4%的目标才编进财政预算。对比2002年美国、韩国等国教育经费支出占GDP份额已在7%以上,日本为6%。另一方面,财政性教育经费当中,我国用于基础教育的比重也偏低,2004年韩国基本实现免费的9年基础教育,同年63%的学校教育经费用于义务教育,而我国2010年用于普通初中和普通小学的教育经费仅占学校教育经费的32%。对我国而言,本就不足的财政教育经费也更多的被用于高等教育。

2. 中央政府财权上收、事权下放,实际是将资金攥在手中,将兴办基础教育的困难推给下级政府。

1994年分税制改革以来,中央政府财政收入占全部财政收入比重从1993年的22%(地方政府占78%),到1994年为中央政府比重为55.7%。2010年中央政府财政收入占比为51.1%,地方政府占比48.9%,而2010年中央财政支出占比仅为17.8%,地方政府为82.2%。这表明了一个基本事实:财权不断上收至中央,而事权留在地方政府并有下放趋势,财权事权倒挂明显。就我国的义务教育来说,1986年义务教育法中的“地方负责、分级管理”在实践中演变为“县办高中、乡办初中、村办小学”,乡镇承担了大部分的义务教育支出,但由于财力不支,许多贫困地区举债办学。结果加重了农民负担,加剧了城乡间基础教育的巨大不平等。

鉴于此,2001年提出了“地方政府负责、分级管理、以县为主”的方针,基础教育的财政统筹上升到县级层面,却也无力缓解义务教育的城乡差距。直到2006年修订版义务教育法出台,义务教育经费统筹的事权才上升到由“省、自治区、直辖市人民政府统筹”,然而省际的经济差异意味着按照义务教育法,省际基础教育不均等的问题依然难以消除。

财权和基础教育事权的分离,实际反映了上级政府将资金攥在手中,将困难推给下级政府的做法。基础教育的事权有两方面,投资和生产。按照2006年义务教育法,我国基础教育由省级负责“投资”,县级负责“生产”,而县级层面师资力量的差异造成基础教育发展进一步的不均等。因此,在基础教育“生产”的事权问题上,也应考虑如何上升到省级层面执行的问题。

第一,我们应当建立对省级地方政府基础教育的“问责制”,其中一项基础性工作就是基础教育的标准化。基础教育的标准化体现了基础教育的最低标准和保底性质,因此要立法规定各级政府财政收入用于基础教育的最低比例和基础教育产品的最低供给数量和质量,并与各级政府政绩考核挂钩。办学质量上,中央政府应当明确规定生均经费、生师比、办学条件等标准和统一教学大纲。保障好这些底线,也就是在推动基础教育的标准化。

其次,培育优秀师资,强化教师流动机制。基础教育不均等的一个重要原因是师资配备的不均等。对此可以考虑,一是建立省内优秀教师流动制度,特别是教师定期到农村任教制度,以提高地区整体教学水平。二是结合近年来大学生就业的紧张形势,效仿“志愿兵役制”,鼓励其去边远地区支教,由国家给予工资保障及将来就业的优惠政策。

3. 中央政府督促地方政府将足够的财政性投入用于基础教育时,也需要根据各地区的不同富裕程度赋予不同的事权和财权的权限。

基础教育是一项成本回收周期较长的人力资本投资,短期会挤占政府用于发展经济的资金。富裕地区相对有财力办好基础教育,而且发展水平较高的地区也有较大的自觉性兴办教育。贫困地区往往没有这种积极性也没有足够的经济实力。因此,中央政府在督促地方政府将足够多的财政收入投入到基础教育时,需要根据地区的不同富裕程度赋予不同的事权和财权权限。

对于富裕地区,由于有充足的财力和较大的自觉性,中央政府可以将基础教育的事权留给富裕地区,通过税收返还等形式将财权也适当下放,鼓励他们兴办教育,并以基础教育标准化的要求对地方政府辅以严格监督。对于贫困地区,为了防止其追求经济利益而挤占、挪用教育经费,中央政府应将事权上收,在基础教育的投资、建设等方面代替地方政府规划,并且设计、实施有效的监督机制以保证规划切实执行。这就好比一个大家族里,有能力会过日子的子女,家长尽可以放手让他们自己发展;而对那些独立生活能力欠佳的子女,家长就必须帮他们拿主意、出资金。

因此,基础教育均等化的一个主要任务实际上是解决贫穷落后地区基础教育投资不足的问题,基本原则就是由中央政府全权承担这些地区基础教育投资,优先发展落后地区的基础教育。富裕地区则由地方政府各负其责。这种不均衡的发展战略有利于基础教育的均衡发展。日本和韩国在这一方面已有丰富的经验,例如韩国的基础教育发展就是遵循了“先农村再城市”的路线。

4. 省际转移支付短期内增加了富裕地区的财政支出,但长期和全局看来能使其获益。

实施上述不均衡的基础教育发展战略一个关键制约是,贫困地区兴办基础教育的事权上收至中央,会加重中央政府的财政负担。这不仅需要中央政府实现基础教育均等化的决心,还需要中央政府千方百计筹措资金。除了财政收入、变卖国有资产,中央政府还可以考虑推行跨省基础教育转移支付,由富裕地区贴补贫困地区的基础教育发展。自然,富裕地区未必愿意这么做。因此中央政府必须动用自己的威权推动跨省教育经费转移支付的实现,而这对于富裕地区虽然短期看来多了一笔额外的财政支出,但长期和全局来看有利于其获得更大收益。

首先,当前我国劳动力从贫困地区流向富裕地区还要持续相当一段时间,这也意味着贫穷地区的基础教育投资收益的很大一部分由富裕地区获得。据第六次人口普查,我国跨省迁移人口平均教育年限是9.61年,而省内人口(包括省内迁移)的平均教育年限是8.7年,这些相对“高素质”的跨省迁移人口目的地往往是东南沿海的富裕地区,迁出地则是中西部相对贫困地区。可以说,过去我们粗放的利用劳动要素发展经济的条件是中西部地区源源不断的向东南沿地区海输送着相对高素质的人力资源。另外,中西部地区少年儿童抚养比远高于东部沿海城市,使其基础教育负担相对更为沉重。所以,基础教育的地区间转移支付是必要的。

其次,就市场潜力来看,基础教育投资带动贫困地区经济发展,也将为富裕地区创造新的市场、需求和机遇,对富裕地区的长远发展也有好处。

所以,基础教育经费的省际转移支付并不是“劫富济贫”,而是引导富裕地区地方政府在长期利益和短期利益之间选择前者,实际上也是富裕地区跨区域为自身发展进行人力资本投资。

5. 政府需要切实解决贫困人群和弱势群体子女的基础教育问题。

我国正处在城市化加速发展时期,大量农民工随迁子女进入城市。尽管“两为主”原则2001年已提出,迟至2011年我国进城务工人员子女的公办学校就读率仅为79.2%,这就是说仍有一部分农民工子女被挡在正规教育市场之外,只能进入教育的“非正规市场”,也就是性价比极低的打工子弟学校。如是形成一个教育的“纳克斯贫困恶性循环”:贫困人群和弱势群体因收入过低难以为继子女的基础教育投资,子女成年后因低教育水平难以获得高收入……进一步,导致这些子女的后代难以获得高收入。最终,家族性的贫困身份被固化,社会阶层流动性弱化,整个社会发展的活力和政治稳定性均受到削弱。另一方面,这些农民工子女作为新生代农民工又有着更强烈的城市居留意愿,他们构成未来城市人力资源的一部分,其人力资本投资的不足不利于城市长远发展。

所以,要帮助弱势群体脱离贫困-低教育水平的恶性循环,政府必须从大局出发、从长远考虑,各级政府形成共识:以地方政府为主、中央政府监督,彻底落实农民工子女义务教育阶段在流入地公立学校就学的目标。在这方面,法国政府的做法值得我们借鉴,即在城市贫困区建立“优先教育区”(这与我们质量低劣的打工子弟学校有本质的差别),对贫困人群和弱势群体给予补助,帮助其子女完成合格的基础教育。

 



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