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土地财政的“功”与“过”

土地财政的“功”与“过”
 

当下,全国各地房价高涨,地王频出,各级政府土地财政收入涨幅惊人。自3月28日新华社开始播发聚焦高房价的新华时评—《红火景象下的楼市之忧》以来,主流媒体连续小半月炮轰高房价、高地价,剑指土地财政与土地腐败现象。据说,为了调控房地产价格,规范土地市场,国家将试点征收“房产税”,改革土地“招、拍、挂”制度。土地财政的转型、房地产价格的调控再度成为各界讨论的焦点问题。

如何认识土地财政的“功”与“过”?如何认识土地要素在中国经济发展中的作用?如果从经济发展的长期视角来思考这些问题,可能有助于我们对当前“高房价”、“土地财政”等热点问题全面认识与理解,为找到有效的政策良方提供参考。

一、土地在经济发展过程中发挥作用的基本方式

在标准的西方经济学中,由于土地要素是供给固定的,在边际生产率递减的规律下,其在生产中的作用是逐渐降低的。所以,现代经济学一般对土地要素不作分析。但是,土地的固定供给又为资产泡沫的产生提供了天然的条件,与土地密切相关的房地产泡沫对经济的影响则越来越显示出了其重要性。所以,土地作为经济要素的作用不是降低了,而是在形式上发生了改变。此外,土地除了作为经济要素在经济发展中发挥作用以外,以土地产权安排为核心的土地制度则通过政治、制度的渠道对增长与福利产生影响,甚至影响到一个经济体的工业化起飞时点与发展水平。有关研究发现,在土地产权私有条件下,过于集中的土地产权分布,会阻碍新的技术的采用,进而影响经济的起飞与工业化进程,可见,土地作为制度的载体对经济发展也会产生影响。土地的上述两个方面的作用也体现在了中国30年的改革与发展过程中。解放前夕,中国共产党的一部土地法其威力不亚于几百万人的一支军队,对1949年解放战争的胜利起了决定性作用;1978年中国经济改革也是从农村土地制度的变革开始其伟大进程的;过去30年经济高速增长在一定程度上又是与农地转为城市用地和建设用地分不开的。所以,土地要素市场及土地制度其本身就是中国高速增长的经济发展模式的不可分割的一部分,土地财政问题与房地产价格问题都是原有的经济发展模式的固有特征。

在评价与回顾中国经济30年的改革与发展时,人口红利是一直被强调的因素。但是,土地资本化产生的土地红利似乎一开始就没有受到什么好评。在这里,有必要对土地资本化这一概念进行进一步说明。土地资本化的涵义源自赫尔南多•德•索托在其著作《资本的秘密》一书中关于资产与资本转化的思想。德•索托认为,发展中国家拥有以资产形式存在的巨量僵化资本,这些僵化的资本必须通过一套关于财产使用和转让的规章制度才能转化为活跃的资本,带来丰厚的资本回报。

在计划经济体制下,所有土地都只是作为自然资源和资产而存在。在城市,国有土地实行“无偿、无期限、无流动”的使用制度,企业占有使用的土地均作为企业的资产,不必向国家交纳租金。机关、军队、学校等行政、事业单位经政府批准占用的土地不交纳任何费用,国有土地基本处于无偿使用状态。在农村,1956年土地归集体所有,留有适量自留地,取消地租,实行统一计划、经营和分配。改革以来,我们在土地产权制度方面的进行的各种改革,无论是农村土地的所有权和使用权分离,还是国有土地的使用权有偿使用、国有土地使用权流转、抵押、出让等等,都是德•索托意义上的土地资本化的具体形式,是逐渐唤醒“沉睡资本”的必要步骤。1987年,深圳率先以协议、招标、拍卖方式试行土地使用权批租,引入市场机制,土地使用者通过竞争并支付地价款才能获得土地使用权。1988年将《宪法》第10条第4款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”,从而使国有土地使用权的出让有了坚实的宪法依据。1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》又进一步明确了国有土地的现阶段,由于城市国有土地在批租期限以内的各项权能已经相当完备,国有土地资本化已经比较成熟。但是,对于集体土地资本化,由于现有的土地制度法规并没有随着经济增长和经济结构的变动对土地产权进行适时合理的调整,是目前导致各种问题的主要原因。在现有的土地政策框架下,集体土地资本化主要是以改变所有权结构的形式进行的,也就是征地。国家1982年发布了《国家建设征用土地条例》,规定农地转用建设用地要通过征地转为国有土地,给与农民的只是土地补偿。一直到2004 年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2006 年的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》都只是控制了征地的速度,农民的土地转让权还是没有承认。农村土地在转为非农用地实现增值时,所有权将会发生变化,这也就意味着土地的收益权被转移和削弱了。在这种制度框架下,就产生了政府主导型土地资本化形式,即政府垄断土地转让权,利用行政权力和制度缺陷,用非市场的手段配置土地,扭曲土地价格,垄断大部分土地收益并集中支配,形成土地财政。改革开放30年来,全国各地基本上以这种政府主导型的土地资本化形成了地方经济发展的资本原始积累。与之相对的模式是市场主导的土地资本化,即土地产权明确界定给市场微观主体,土地交易过程中政府不作为交易方直接参与,只是提供有产权保护等公共服务,各个微观主体根据市场价格配置自己所属的土地产权,土地收益主要归产权所有者,但政府可以以税收的形式抽取部分收益。市场主导的土地资本化并不需要土地私有化,在土地国家所有的条件下,只要把转让权、收益权明确界定给微观主体,并且从法律层面确保公平实施,市场主导型的土地资本化是可以出现的。我国城市土地的改革和香港在1997年之前的土地政策都说明了这种效率改进的存在。市场主导型的土地资本化表现在农村集体土地资本化上面,就是不要进行所有权的改变,在现有所有制框架下,保证国有土地和集体土地同地、同价、同权,保护集体土地使用权的自由转让,包括农地转为非农用地。随着我国东部沿海某些地区(比如,江苏、浙江、广东)经济发展进入工业化中后期阶段,土地资源的日益短缺,各种因土地收益分配而导致的各类社会矛盾趋于尖锐。同时,市场经济需要进一步往纵深发展,政府的职能需要转换,地府政府的目标函数要从追求GDP增长转换到科学发展的道路上。这些大的趋势都要求,土地资本化形式,特别是在农村集体土地资本化方面,应该开始向市场主导型转变。

土地资本化直接表现为土地价格的形成。根据马克思关于土地价格的定义,土地价格就是地租的资本化,地租又分绝对地租和级差地租。这里所说的土地增值、土地溢价,其本质就是级差地租的资本化收益。马克思的级差地租是针对于农业生产而言,是由于土地有肥沃程度、地理位置等方面的差别而产生的超额利润。如果把级差地租的概念拓展到城市空间和产业空间布局,其特征更加明显。用来居住的同样面积大小的土地,在不同的区域、不同城市、不同地段、不同的产业使用,由于其级差地租的差异,其收益往往差别巨大。据官方统计,1992 年至2003 年之间,全国土地出让金收入累计达1 万多亿元,其中2001 至2003 年三年累计达9100 多亿元。2004 年,全国土地出让金高达5894 亿元;2005 年在国家收紧“地根”的情况下,土地出让金总额仍有5505 亿元;2006 年7000 多亿元,2007 年底已经达到9100 亿元。《2009年中国国土资源公报》公布的数据显示,2009年全国批准建设用地57.6万公顷,比上年增长44.6%,土地出让总价款为15910.2亿元,比上年增长63.4%。现行的土地所有制下,土地资本化的最大收益者是地方政府。比如,在浙江省的不少地方,土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。调查表明,2003 年绍兴县的土地出让金收入为19.2 亿元,占预算外收入的69.3%;义乌市的土地出让金为15 亿元,占预算外收入的60%。许多地方政府都制定了一套关于土地资本运作的制度体系来运营土地,攫取土地红利。比如,山东省各市、县先后成立了国有土地储备机构,普遍实施了商业、旅游、娱乐、经营性房地产项目用地招标、拍卖、挂牌出让制度。80 多个县、市对以经营性使用为目的国有存量划拨土地推行了租赁制度,使新老用地统一纳入有偿使用轨道。据山东省国土资源厅的数据,政府取得国有土地有偿使用总收益在2000 年只有23 亿元,到2001 年达到49 亿,2002 年达到128 亿元,2003 年达到213亿元。同时,二级市场的交易数量每年也在100万宗以上。

二、土地财政的“功”

目前,关于土地财政全国基本是一片谴责。我国仍然处于制度转轨的过程中,各项制度的改革,特别是政治制度,都相对滞后于经济发展的需求。所以,地方政府在决策时,如果缺乏强力的民主监督机制,可能会导致以牺牲民生换增长、牺牲公正换效率的现象出现。体现在土地相关问题上,就会出现地方政府为了“形象工程”侵犯被征地农民的合法权益,地方政府挤占和挪用土地出让金,造成大量失地农民等问题。当然,土地腐败问题不容忽视,并且日益侵蚀着社会稳定的根基。但是,以“土地财政+地方政府融资平台的”土地资本化方式,为中国经济的起飞创造了条件。

根据发展经济学的基本原理,在一个私有产权清晰的社会,当交易成本为零时,土地作为一种固定供给的资源,在经济增长中的作用应当是逐渐降低的。发达国家的经济发展经验也验证了土地份额递减的规律。但是,一个处于发展中和体制转型的经济大国,其产权关系和各种制度还没有清晰到一个市场经济所要求的标准的时候,土地产权制度和土地管理制度还处于不断完善的过程中,土地资本化带来的土地租金从另外一个角度看还是制度改革的红利,它可以充当经济起飞的一笔启动资金,甚至在较长的一段时期内经济发展都需要不断汲取土地红利,以至经济体进入到现代经济增长阶段。根据最近复兴的贫困陷阱和大推进理论,一个发展中的经济体可能面临着两种均衡,一个是低水平均衡,另一个是高水平均衡。经济体要想完成由低水平均衡向高水平均衡的跃迁,就需要一个外界的“大推进”(the big push),以跨越一些阻碍经济发展的障碍,这些经济发展的障碍包括投资协调失败、门槛外部性和金融抑制等。土地财政正是在以下几个方面,为地方经济起飞创造了条件,起到了催化剂的作用。

1.解决了投资协调问题。

许多发展中国家和地区不能脱离“贫困陷阱”进入到现代经济增长阶段,往往是因为投资协调失败(coordination failures)。投资协调问题简单表述就是,只有当绝大部分投资主体都决定进行投资时,投资才会有回报,经济集聚才会出现,经济体才会脱离低水平发展陷阱。在分散主体和信息不完全的情况下,往往会出现相反的均衡,就是所有经济体都选择不投资。根据中国东部沿海地区,特别是长三角与珠三角的发展经验,地方政府在促进私人投资方面充当了天然的协调者。投资建厂,首要的问题就是土地,而只有政府才能行使土地的所有权。所以,地方政府为了保证经济增长,促进经济集聚的形成,土地利益的部分减免就自然成为了协调投资的成本。因为,只有让投资者相信地方政府做出的承诺,才会考虑投资,这就要求政府先期进行一笔固定投入,进行土地整理,“七通一平”,并且在各种有关政策上实行优惠。此外,地方政府还需要进行公共基础设施投资,包括交通通讯等物质基础设施和社会管理等制度基础设施,比如社会保障、公共服务等。这种优越的投资环境作为一种公开的信息被所有投资者所了解,投资协调成功的可能性才能增强。如果政府没有土地作为协调成本进行投入的话,就有可能使得其承诺不可信。投资人即使看到政府的诸多优惠政策,也会选择不投资。当然,投资成功与否还和地理区位和历史因素等社会经济因素相关。根据中国经济发展的现实,东部沿海地区以土地让利为核心政策的招商引资要比中西部地区成功的多,就是因外外贸型的产业部门要靠近海岸线。20世纪90年代,上海浦东的发展就是遵循土地资本化的发展模式:将土地资本化获得的巨大收益投入基础设施和公共服务,以此结合优惠政策吸引巨大的产业资本的进入,从而实现地方经济快速起飞。

2.解决门槛外部性问题

研究表明,社会基础设施(公共交通、通讯系统和各项公共事业)的积累在经济发展的初期是不可或缺的。如果社会基础设施的供给不足,私人经济活动将会受到非常大的限制;另外,公共资本投资具有门槛外部性,也就是说社会基础设施投资具有一次性固定投入的特征。当基础设投资额达到一定的量以后,社会基础设施才可能会对私人的经济活动产生持续的贡献。公共基础设施投资有一个门槛值,当公共投资额超过这个门槛值的时候,私人部门的生产率才能够显著增加,出现经济起飞与现代经济增长。市场对基础设施的要求大,但是这些供给不可能由企业来提供。不能让农民为了运东西而自己修一条马路。政府要对发展中的外部性进行补偿,包括人力资源、基础设施建设、金融体系、法制体系等方面,要政府出面进行协调。1994年以来,在分税制体制下,中国各个地方政府追求经济增长最大化的目标受到了财力的约束,即使认识到社会基础设施对于经济增长的重要性也无法实施“大推进”。随着土地资本化的加快,地方政府很快找到坐地生金的方法。比如,镇江市是江苏省中等水平的一个地级市,2003 年,该市的第一条生态大道建成通车,全部近4 亿元投资没有动用市财政一分钱,而是通过出让道路两边的土地使用权实现了融资。杭州近年的很多大型建设项目也是是通过这种方式,实现了“以小搏大”。比如,京杭大运河综合保护工程,计划总投资超过200 亿元,但财政只投5 亿元启动资金,其余都将通过市场手段来筹措。在过去的十年里,中国的基础设施改善和建设的速度很快。全国公路里程在1978年只有87万公里,1998年为128万公里,2007年跃升到358万公里。公路的质量也大有改观,高速公里数由1990年的500公里增加到2007年的5.4万公里。据测算,“十五”期间,全国城市基础设施建设大约投资了1 万亿元,其中以地方政府为主导的财政投资约占2000 亿~3000 亿元,其余的7000 亿~8000 亿元则主要是政府通过土地运作抵押贷款、利用外资、市场融资等方式筹集解决的。再比如,山西省太原市,2004 年预算内安排的城市建设支出仅2000 万元左右,而实际支出达16.5亿元,其中9.3 亿元来自土地出让收益,土地出让收益占城市建设支出的比例高达56.4%,在发达地区这个比例可能达到70%,甚至更高。 所以,在工业化中期阶段,区域经济增长所需要的公共基础设施需要政府进行公共投资,在现有的财政体制内,土地资本化形成的土地增值是其可以动用的建设基金。

门槛外部性不仅仅体现在物资资本投资方面,还体现在人力资本上面。比如,义务教育、社会保障、公共卫生都是具有明显外部性的人力资本内容。研究显示,教育具有门槛外部性,即教育程度低于某一水平时,教育的私人收益和社会收益率都是很低的,而一旦超过这一门槛,更高的教育便具有更高的私人收益率和社会收益率。所以,教育也是需要政府进行公共投资的领域,特别是对大量需要转移的农村劳动力的培训投资。随着经济的发展,产业结构的升级和技术进步的要求,人力资本水平必须和技术水平互补才能带来经济的内生增长。我国现阶段面临的产业结构调整难题之一就是劳动力技能与产业升级要求不匹配。这就需要政府加大对劳动力的再就业培训、转移培训,提升人力存量的水平。所以,为了在发展中积累人力资本,现阶段地方政府必须依靠土地资本化来对教育、公共卫生等公共服务与社会保障进行投资。近年来,各地出现的“土地换保障”现象就是这方面的体现。比如,近期率先实行城乡统筹试点改革的成都市温江区,2007年年底4000 多位农民通过“双放弃换社保”方式变成市民。具体来说,就是他们自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权,在城区集中安排住进新房,并享受与城镇职工同等的社保待遇。“双放弃换社保”政策落实到位,地方政府的投入也不少。据测算,政府先期投在每位“双放弃”农民身上的资金达到12 万元。成都市的上述做法,核心还是“土地财政”。如果不允许地方政府利用土地出让,在城市化进程中获利,向农民提供新房、社保和养老金的承诺就不会兑现。

3. 提供流动性支持

经济的发展离不开流动性和信贷的支持,货币的发行和流动性的注入则需要有潜在的抵押物。目前,我国货币投放的主要方式有两个,一是贷款,一是外汇占款。为中国流动性注入充当潜在抵押物的物品有两个:一个是土地与房产,另一个就是美元 。从1998年开始,土地以两种方式资本化,第一种是各地政府每年将部分土地出售,供房地产开发或者工业建设,这是土地的直接资本化。其二种是在房地产商品化和住房私有化下,房产又可拿来作抵押借贷,通过住房按揭贷款,将房产所占用的土地、房子本身的资产以及业主自己的未来劳动收入作金融资本化,这便是土地引致的资本化。1998年的房改为中国的土地、资源以及老百姓未来劳动收入的资本化开了大门,截止到2006年,住房改革为经济注入了至少2.2万亿的流动性。

2008年的全球经济危机结束了美国为中国经济发展注入流动性的时代 ,在以后的经济发展中,土地仍然是我们可以依靠的优良抵押物。土地是银行最优良的抵押担保品,在土地资本化阶段,政府通过种种方式储备大量土地的同时,又通过现有银行体系进行抵押贷款,把土地增值变成货币资本,完成土地资本化的最后形式。根据金融发展与经济增长的相关理论,经济起飞和工业化阶段,往往需要金融支持,并且金融支持的这种作用是不可或缺的。根据相关研究,比利时、德国、意大利在早期的工业化阶段,正是靠着垄断竞争的银行结构为工业化提供了强大的资金支持,在工业化阶段,一个完全竞争的银行结构可能会使租金消散,不利于为经济增长积累资金。陕西省咸阳市的15 个项目,实际投资9.53 亿元, 银行贷款占76.7%。这些贷款都是政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会以土地作抵押或者以政府财政信用作担保获得的。大量事实证明,政府通过土地抵押融资和银行形成的“银政联盟”占了贷款总量的大部分。2006年4月,为支持湖北省在“中部崛起”,交通银行新增800亿元授信,农发行给了300亿,国开行给了500亿,工行给了1000亿元,建行给了700亿元,中行给了1000亿元 。可见,中国国有银行和国有土地制度的存在,在一定程度上对拉动投资、促进快速工业化是有一定贡献的。

三、土地财政的“过”

土地财政除了导致目前人们关注的高房价、高地价与“土地腐败”之外,中国经济的一些结构性问题,都直接和间接地与土地财政发生着联系。

1. 土地财政导致产业结构失衡。在现有的财税体制下,地方政府持续稳定的税源主要来自第二产业和第三产业房地产。由于政府可以控制农地转用的规模和速度,政府为了追求收入最大化,就大力发展房地产产业与重化工业,这就造成农业投入不足,发展滞后。许多研究表明由于受户籍和土地制度的束缚,劳动力的进一步转移受到阻碍,土地要素也难于得到优化配置,中国的农业生产率难以提高,年增长率不会超过4%。没有一个高效的农业,中国经济的现代化是不可能的。另外,在第三产业中,房地产产业 “一股独大”,推动房价畸形发展。在一些较为发达的城市,高企的房价和过度发展的房地产业已经成为经济结构优化的一个主要障碍。

2. 土地财政导致城乡发展失衡。政府主导的土地资本化加上城市偏向型发展战略,使政府把土地增值的绝大部分投资城市基础设施建设、城市公共服务,以配合城市房地产产业的发展,从而循环推动地价和房价的上涨,最终提高政府的土地增值收益和各项税收收入。这就会不断地扩大城乡差距,三农被排除在经济增长的高水平循环之外。从有关专家研究的结果看,1998年之后我国的收入流动性下降,城乡之间的收入差距呈逐年扩大的趋势。1980年代中期,我国的城乡收入差距为1.86倍左右。2006年,城乡收入差距扩大到3.3倍左右,如果把各种福利因素计算在内,我国城乡的实际收入差距大约在5~6倍。

3. 土地财政导致宏观收入分配失衡。由于土地作为重要的生产要素和国有资产被国家控制,再加上资源能源生产和其他行政垄断的存在,国有经济对整个经济的控制力得到加强,制造业和房地产的高速发展拉动资源、土地、原材料等稀缺资源价格上涨,其高额的利润也就通过地价、资源价格上涨输送到了政府、国有部门手里。在2002-2007年最近五年中,政府收入占国民可支配收入的比重上升了4.1个百分点,而居民收入所占的比重则下降了近6个百分点。2001年~2006年中在我国的国民收入初次分配中,劳动者报酬占GDP比重从51.5%下降到40.6%,下降了10.9个百分点。如果把土地作为生产要素在生产函数中显性表示,把要素份额分为资本、土地和劳动的话,那么,劳动份额的降低在一定程度上可以用土地份额的上升来解释。

4. 土地财政导致城市化受阻。政府主导的土地资本化的特征是人地分流,把农村最稀缺的土地资源集中到城市,把农村最过剩的劳动力要素留在了农村和农业。在过去30年中,城市化过程一直慢于工业化过程,以2005年1%人口抽样调查推断,全国流动人口为1.47亿。期间中国至少转移了1.5亿的农村劳动力,但是这些劳动力大多只是从农业转移到出口导向的制造业、城市的基本建设和城市消费服务业等方面,并没有成为真正意义上的城里人。制约农村劳动力转移的主要因素来自于户籍制度、土地制度、教育制度和社会保障制度方面的改革滞后,而这也恰是政府主导型的土地资本化的特征。工业制造业和房地产的快速发展,通过较低的地价可以提高了资本收入份额,使整个产业结构向重化工偏向,产业就业弹性变小。中国总体的经济增长的就业弹性在1999年以来的工业化作用下一直处于下滑趋势,单位GDP增长所吸纳的就业数量降低了60%多,到2007年中国总体经济增长-就业弹性仅为0.053。又加上政府在转移农民的教育、技能培训工作方面缺位,使劳动力的技术结构不能符合产业演化的需要,导致企业进行技术偏向型的技术选择,就会造成一些低技能劳动者长期失业。这些,最终都会在一定程度上减少了农村劳动力向城市迁移的进程。

四、土地财政转型:市场主导的土地资本化

政府主导性的土地资本化,尽管在中国经济的某一历史阶段起到过重要的催化作用,但对中国经济结构造成了负面影响。中国未来经济发展的路径,必须从内需和消费开始,促进第三产业的快速发展,让几亿农民过上好日子。市场主导的土地资本化,可以使他们分享土地增值收益,提高农民的财产性收入,跨越人力资本投资门槛,加快向非农产业转移速度,促进人口集聚。随着城市化的发展,城市居民对住房需求的兴起,住房建设、土地拍卖、城市交通和环境的改善在市场机制下互动,既满足了人民群众对住房和环境的更高档次的需求,又通过土地资本化筹集到城市建设的资金,构成住房建设、城市交通和环境建设的投资高潮,对经济增长又起到极其重要的推动作用。要保证未来经济全面、协调、可持续发展,就要在以下几个方面,深化改革,不断释放土地红利,使土地资本化继续为中国经济发展提供持续动力。

1.土地产权制度改革

城市国有土地的市场化交易促进了房地产市场的繁荣,拉动了城市的经济增长和城市居民的收入增长。我国的城市化、工业化进程还要继续,当进一步工业化和城市化需要更多的建设用地时,就需要更多的农村土地转化为城市土地。同样,农村经济的发展同样离不开土地财政的支持。根据国内一些地方的实践来看,土地财政在缓解“三农”问题、解决城乡统筹发展、保证城镇化推进等方面,都能发挥重要作用。土地作为农民最大的资产,也是增加农民收入,促进农业规模化现代化的关键要素。中共十七届三中全会通过的《决定》强调,农村建设用地和国有土地同地、同权、同价,各地可以根据实际情况探索集体建设用地入市形式。这在农村土地产权界定上着实迈出了一步,打破了政府对土地一级市场的垄断。如果“土改新政”顺利实施,以市场为主导进行资本化,就有可能像过去10年城市住房产权界定催生一批城市中产阶级一样,在农村造就一个农村中产阶级,极大地缩小城乡差距。

笔者认为,要根据中国经济发展阶段和基本国情实施不同的土地资本化模式。一方面,在东部沿海发达地区,集体土地入市方式可以具体到家庭,可以尝试把农村宅基地使用权与城市住房占用地一样,年限为70年,可以以抵押、转让、出租等形式取得资本收入;农用地的承包权在坚持长期不变的基础上,促进流转,促进农业规模化和产业化;严格限制征地范围,制定详细的征地范围目录,并向社会征求意见,保证土地征用、户口转性、社会保障、非农就业“四联动”,给予适应当地经济发展水平的征地补偿;虚化集体组织的土地收益权,集体组织的组织形式和收支要受农民民主监督,集体财产进一步承包到户,并且坚持承包期长期不变。另一方面,在中西部发展中地区,集体土地入市模式主要以集体为主,在补偿合理的前提下,征地范围可以适当放宽,农村宅基地可以在县域内转让、抵押。农用地承包权坚持长期不变,并在政府推动下,成立专业合作社或股份制企业进行规模经营。集体建设用地可以由集体组织统一规划、统一谈判在承包权清晰到户的前提下,为非农产业供地。因为,集体土地转为非农农地,要将生地变为熟地,要进行土地平整、基础设施与公共设施建设和配套,包括供排水系统、供电系统、电信系统、有线电视系统、道路以及学校、医院、文体设施等的建设。这些对中西部地区的农村来说,要依靠集体组织的力量。但是,相应的民主监督制度要健全。政府在一些影响地区长远发展的项目方面,如果需要,可以扩大征地范围。前提是,保证土地补偿、就业安置、社会保障以及土地出让金的收支都要按照相关规定执行。

2.政府职能转型

根据1781年至1802年期间美国经济发展的历史,联邦政府的成立是和土地财政紧密相连的。联邦政府正是通过一定的方式处置了独立战争获得的大量的无归属土地,才使得战争期间的积累的巨额债务得以偿还。所以,土地财政本身不是坏事情,关键是建立公正合理的利用制度。我国的土地资本化肇始于土地产权制度改革,土地资本化在经济发展的不同阶段,有着不同的形式和功能与之相适应。随着现代经济增长模式的形成,随着经济结构的优化、生产要素的集聚,政府主导型土地资本化,一方面会导致城市经济增长过重地依赖房地产投资,影响产业结构的进一步优化和升级,提升城市生活成本,阻碍城市化进程;另一方面,在现有城乡土地制度的框架下,会导致城乡差距进一步拉大,农民的财产权利受到侵害。 所以,当经济进入现代增长阶段以后,政府主导型的土地资本化就应该逐渐退出,转向以市场为主导的土地资本化,社会福利分配上向微观经济主体倾斜,培育以市场为主导的发展模式,财政收入也要逐渐从流转环节的税收转到不动产税上面。使土地收益由原来的以投资为中心向以民生为中心转型,使政府职能由原来的投资型政府向服务型政府转型,使土地产权制度由原来的城市为中心向城乡统筹转型,这也是中共十七大提出变“经济建设型”政府为“社会服务型”政府的内在要求。比如,对于上海、杭州这样的大城市来说,房地产作为土地资本化的代表产业,已基本完成了带动经济超速增长的“土地资本化”功能,进一步土地投机只会增加商务成本和房地产泡沫。上海、杭州如果再把太多的资源和精力配置在土地资本运作上,在先进制造业和服务业的发展上就会形成“短腿”,阻碍现代经济增长方式的结构优化。根据中国经济发展的经验,东部沿海地区经过了30年的发展,工业化和城市化都处于较高水平,其增量的土地收益应该向家庭和企业,政府主导性的土地资本化模式应该基本淡出。从美国的情况来看,在联邦、州、地方三级政府构架下,财产税为地方政府主要资金来源。所以,随着进一步的改革发展,在土地产权清晰地界定到微观经济主体的基础上,政府盈余要以土地收益为主向以物业税、财产税等形式的税收形式为主转变,政府依然可以产生盈余为经济发展积累资金。政府收入模式的转变必然要求政府职能要从现在的“投资性政府”变为“服务性政府”,政府退出对市场要素的垄断,让市场在资源配置中充分发挥基础性作用,形成多元化的城市公共投资机制。根据江苏和浙江的发展经验,在经济起飞阶段,政府集中配置土地收益对工业进行催化以后,整个经济进入现代经济增长阶段以后,就可以把增量土地收益用于各项民生的制度改革。

3.财税体制和官员考核机制改革

如果说,现有的土地制度框架给政府主导的土地资本化提供了外在便利的话,那么,现有的分税制体制和政绩考核制度则是对地方政府的内在激励。1994年的分税制体制把地方政府放置于一种状态,那就是巧妇难为无米之炊,即大部分收入被集中到中央,大部分公共品供给被安排到地方。又加上GDP仍然是政绩的主要考核指标,就出现了为增长而竞争不惜民生和耕地的粗放式增长模式。所以,政府收入方式由土地收入转向土地税和物业税的同时,还要改变原有的财政税收体制和官员考核制度。把土地税、物业税以及可能后来将会开征的财产税,按照国际惯例都划为地方政府收入,重新划中央政府与省级政府、省级政府与省级以下各地政府的事权与财权分配,做到事权和财权相匹配。根据各地的实际情况,把民生指标、耕地保护和环境保护指标纳入政绩考核制度,以适应政府由投资型向服务型转变的要求。

四、未来中国经济增长的新动力:“土地资本化+农民市民化”的内生双轮驱动机制

面对2008年以来的金融危机的冲击,中国彰显了大国优势,区域发展差异为经济持续发展提供了新的空间,我国中西部地区经济增长在危机时期逆势而上。但是,未来中国经济发展的新动力目前尚不明确。虽然国家提出了一系列的未来发展目标,包括增长、调结构、促内需、惠民生,并提出了以城镇化为主要推动力,但是各地政府在对相关政策的执行过程中,在投资饥渴的驱动下,仍然是以各种项目为主,并没有处理好增长、结构、内需与民生的关系。

随着城镇化的发展,城市居民对住房需求的兴起,住房建设、土地拍卖、城市交通和环境的改善在市场机制下互动,既满足了人民群众对住房和环境的更高档次的需求,又通过土地拍卖筹集到城市建设的资金,构成住房建设、城市交通和环境建设的投资高潮,对GDP高速增长起到极其重要的推动作用。中国经济未来的发展和增长同样将朝着这个方向前进。未来中国经济发展的持续动力仍然为要素的自由流动,具体而言,就是农村劳动力与农村土地的协调再配置。改变以往那种要地不要人的政策倾向,建立农村劳动力市民化、农村土地资本化的合理机制,建立劳动力流动与土地指标交易的联动机制,这既符合城镇化战略,又可以把“促增长、调结构、扩内需、惠民生”统一起来。

一个劳动力从农村转移出去了,就在城市里增加一个就业,在农村就多出了一份耕地和一份宅基地。耕地通过流转集中到大户手中进行农业规模经营和现代化生产,宅基地经过流转可以进行农业生产服务业发展和农民集中居住小区建设。但是,这种配置局面在中国大部分地区并没有形成。主要是因为城乡分割的各项制度改革滞后,人力资本的核心要素——劳动力转移到了城市,但是使劳动力能够再生产和提升劳动力等级的制度没有建立起来,农民只有从原来的制度空间中寻求保障。所以,农民进程并不放弃耕地和宅基地,耕地撂荒会造成了粮食减产,宅基地的撂荒就形成了“空心村”。由于劳动力迁移具有网络效应和同群效应,有的表现为村庄整体迁移,整个村庄几乎空洞,宅基地和住房空置,这是很大程度上土地资源浪费。如果把这些面积的宅基地复耕为耕地,就可以置换出城市的建设用地,为城市经济的发展开拓空间。比如,浙江嘉兴在国家严控地根的政策下,通过“两分两换”进行城乡土地整理,换取城市经济发展空间的同时,向城市转移农村劳动力,并为其提供社会保障。两分,就是宅基地和承包地分开,农户拆迁和土地流转分开;两换,就是农村宅基地换城镇住房,土地承包权换社会保障。嘉兴经验在浙江省内已经基本展开,广东佛山也紧随其后进行“两换”。在家庭联产承包制度下,土地的细碎化导致了小农经济的低效率,不能适应现代经济发展的需要,这也是长期以来农业发展的一大瓶颈。农村耕地的再配置和劳动力的转移也是一体的。如果不考虑劳动力转移来谈农村耕地的集中利用,将始终跳不出低水平的发展陷阱。劳动力转移到城市以后,其所承包的耕地以多种方式流转到种田大户手里,进行规模经营和现代化生产的可能性才会出现。

构建城乡统一的社会保障体系、推动农村金融发展是促进农村劳动力有效转移与土地资本再配置的必要条件。在政府的正确引导各种体制改革的配合下,劳动力转移与土地资本再配置同时进行,工业化与城市化协调发展,农业现代化、规模化经营与先进制造业、现代服务业共同发展,随着以土地资本收入为主的财产性收入逐渐增加和社会保障制度的不断完善,中国内需市场半径便会自发拓展。这就要允许农村的闲置宅基地转化为相应的城镇建设用地指标,土地指标在城镇化的推动下在省内的土地市场、省际土地市场交易,让进城务工的农民工用自己拥有的建设用地指标换取其就业所在地的住房、医疗、户籍、社会保障等公共服务。劳动力和土地的协调再配置将对中国的产业发展和经济增长产生持续的动力,土地指标交易给农民带来丰厚的资本收入,直接增加了农民进城后对家电、建材、汽车、住房等方面的需求,多年来内需启而不动的局面可能改变;另外,中国的金融发展在城乡之间不平衡的现象还很严重,缺乏来自实体经济的增长动力,而土地指标交易为主要形式的土地资本化可以在农村产生新的金融产品与服务,从而给中国的金融发展带来新的增长空间。最后,土地资源的有效合理再配置还可以为构建城乡统一的社会保障体系提供持续稳定的资金支持。社保资金现有的主要资金来源有税收与国有股转入,随着中国老龄化程度的不断加深,政府的负担会越来越沉重,到2020年建立覆盖城乡的社会保障体系任务很艰巨。土地资本化,特别是农村土地资本收益的一部分,可以转化为社保基金,解决社保制度建设的增量资金问题。这样一来,结构调整、经济增长、扩大内需、保障民生,就成了相互促进、协调配合的一盘活棋。


“土地资本化+农民市民化”内生双轮驱动机制



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