（本文发表于2009年12月12日的《解放日报》）

未来30年中国经济增长新动力

---专访复旦大学经济学院院长袁志刚教授

前言：全球经济危机即将过去，中国正迎来“后危机时代”。而即将到来的2010年，将是真正具有考验大智慧的“后危机时代”，中国经济依然面临着诸多挑战，而最大挑战来自对中国经济增长新动力的探索。复旦大学经济学院院长袁志刚教授指出，未来30年中国经济的增长新动力将来自土地资本化红利的启动。中国能否成功地再次聚集农村改革的势能和动力、推动更广泛和深入的制度创新，将决定着中国的经济优势能否延续。

过去30年经济增长的另一个奥秘

经济学家们在谈论30年来中国经济增长时，都会谈到“人口红利”，但是却很少谈及另外一个农业要素“土地红利”。“其实，在中国经济过去30年的发展中，土地红利与人口红利一起，为中国经济高速增长提供了源源不断的动力。”袁志刚说。

所谓土地红利，是指土地资本化所得到的红利。如何利用土地红利发展经济？袁志刚解释，地方政府通过合理使用这些土地红利，可以不断改善城乡各方面的基础设施，反过来，土地增值的再投入又可以对土地增值起到正的反馈作用。

袁志刚举出两个例子充分说明土地红利在过去30年对经济的推动作用。第一个是20世纪90年代，上海浦东的发展就是遵循土地资本化的发展模式：将土地资本化获得的巨大收益投入到基础设施和公共服务，以此结合优惠政策吸引巨大的产业资本进入，从而实现地方经济快速起飞；第二个在1998年的房改中，为中国的土地、资源以及老百姓未来劳动收入的资本化开了大门，截至2006年，住房改革为经济注入了至少2.2万亿元的流动性。

自1978年以来，中国经济出现的持续高速增长的局面令世人瞩目：1979年至2008年间GDP平均增长率为9.8％，在2006年和2007年甚至达到了12％。尤其是进入2002年下半年以来，中国经济增长的投资主导型特点更加突出，基础设施的不断改进，产业集聚效应显现，工业化和城市化进程加速。中国经济靠物质资本、人力资本和自然资本（包括土地）大量投入为特征的“粗放式”增长模式明显，工业化中期、城市化加速阶段的经济社会特征日益凸显，社会财富快速积累，土地、劳动力等生产要素从农业、农村向非农产业和城市急剧转移。据统计，1978年城市化率仅为18％，2007年已经上升到45％，这意味着3.5亿农村人口已经通过跨地区转移和就地转化变为城市人口。1978年至2004年间，全国约有497.78万公顷的耕地转变为非农利用，平均每年占用耕地18.44万公顷。

“解放前夕一部土地法对1949年解放战争的胜利起了决定性作用；1978年中国经济改革也是从农村土地制度的变革开始其伟大进程的；过去30年经济高速增长在一定程度上又是与农地转为城市用地和建设用地分不开的。可以说，土地红利是中国30年经济增长的另一个奥秘。”袁志刚说。

未来30年经济起飞的启动资金

“土地红利不但与中国的发展与改革如影相随，而且在未来较长的时期内仍然是我国加快工业化和城市化进程的积累资金。”袁志刚说。

袁志刚指出，全球经济危机客观上为我国调整结构、加快改革、扩大内需，提供了强有力的推动力。现在从上到下都认识到，中国未来经济发展的路径，必须从内需和消费开始，促进第三产业的快速发展。而拉动消费，农民是不可忽视的消费主体。应该让几亿农民过上好日子，促进他们去消费。土地资本化可以使他们分享土地增值收益，提高农民的财产性收入，跨越人力资本投资门槛，加快向非农产业转移速度，促进人口集聚。而随着城市化的发展，城市居民对住房需求的兴起，住房建设、土地拍卖、城市交通和环境的改善在市场机制下互动，既满足了人民群众对住房和环境的更高档次的需求，又通过土地资本化筹集到城市建设的资金，构成住房建设、城市交通和环境建设的投资高潮，对经济增长又起到极其重要的推动作用。

“土地红利从另外一个角度看还是制度改革的红利，它可以充当经济起飞的一笔启动资金，是中国经济未来进入到现代经济增长阶段的推动力。”袁志刚提出。

一个发展中的经济体可能面临着两种均衡，一个是低水平均衡，另一个是高水平均衡。经济体要想完成由低水平均衡向高水平均衡的跃迁，就需要一个外界的“大推进”，以跨越一些阻碍经济发展的障碍。“土地红利就部分充当了这种‘大推动’力，将催生中国改革以来最快的工业化和城市化进程。”

土地红利要全民共享

经济增长的成果要全民共享，那么如何让社会分享土地红利？袁志刚指出，要全民共享关键在于转变土地资本化形式。

袁志刚说，在过去30年，中国的土地资本化由政府主导，即政府垄断土地转让权。这种形式在经济起飞阶段，为解决经济发展过程中的投资协调、启动成本和外部性等问题，为区域经济的起飞提供了固定投入基金，催化工业化和城市化的快速发展。但是也滋生了很多弊端，由于当下各种民主监督体制不健全，部分政府官员容易和开发商勾结导致了大量腐败问题，他们侵占了本该属于全民的土地红利。

“尤其随着我国东部沿海某些地区（比如江苏、浙江、广东）经济发展进入工业化中后期阶段，土地资源的日益短缺，各种因土地收益分配而导致的社会矛盾趋于尖锐。如各个地方政府为增长而竞相地招商引资，以过低的土地价格吸引资本，这就导致了房地产投资过热，使产业进入门槛低，各地重复建设、产业结构低水平雷同，资源严重错误配置；在城市，政府垄断供地和土地财政，造成房地产业畸形发展，房价与人们的收入水平严重失衡，城市内部的财产性收入不平等也日益严重；导致人地分流，把农村最稀缺的土地资源集中到城市，把农村最过剩的劳动力要素留在了农村和农业，最终都会在一定程度上减少了农村劳动力向城市迁移的进程等等。”袁志刚说。

这一切证明，政府主导的土地资本化已经不完全适合现在的经济发展状况，土地资本化形式亟需转变。

与政府主导型相对的土地资本化是市场主导的土地资本化。市场主导的土地资本化是指土地产权明确界定给市场微观主体，土地交易过程中政府不作为交易方直接参与，只是提供有产权保护等公共服务，各个微观主体根据市场价格配置自己所属的土地产权，土地收益主要归产权所有者，但政府可以以税收的形式抽取部分收益。土地改革最基本的问题是保证土地的国有化，而市场主导的土地资本化并不需要土地私有化，在土地国家所有的条件下，只要把转让权、收益权明确界定给个人或者企业，而且从法律层面确保公平实施，那么市场主导型的土地资本化是可以出现的。“中国经济未来全面、均衡、可持续的发展，土地红利要实现全民共享，就是要求土地资本化方式要向市场主导型转变。”袁志刚说。

转变资本化形式保障共享

要保障土地红利的全民共享，袁志刚提出三点措施。

第一，要根据中国经济发展阶段和基本国情实施不同的土地资本化模式。

一方面，在东部沿海发达地区，集体土地入市方式可以具体到家庭，可以尝试把农村宅基地使用权与城市住房占用地一样，年限为70年，可以以抵押、转让、出租等形式取得资本收入；农用地的承包权在坚持长期不变的基础上，促进流转，促进农业规模化和产业化；严格限制征地范围，制订详细的征地范围目录，并向社会征求意见，保证土地征用、户口转性、社会保障、非农就业“四联动”，给予适应当地经济发展水平的征地补偿；虚化集体组织的土地收益权，集体组织的组织形式和收支要受农民民主监督，集体财产进一步承包到户，并且坚持承包期长期不变。另一方面，在中西部发展中地区，集体土地入市模式主要以集体为主，在补偿合理的前提下，征地范围可以适当放宽，农村宅基地可以在县域内转让、抵押。农用地承包权坚持长期不变，并在政府推动下，成立专业合作社或股份制企业进行规模经营。集体建设用地可以由集体组织统一规划、统一谈判，在承包权清晰到户的前提下，为非农产业供地。因为，集体土地转为非农农地，要将生地变为熟地，要进行土地平整、基础设施与公共设施建设和配套，包括供排水系统、供电系统、电信系统、有线电视系统、道路以及学校、医院、文体设施等的建设。这些对中西部地区的农村来说，要依靠集体组织的力量。但是，相应的民主监督制度要健全。政府在一些影响地区长远发展的项目方面，如果需要，可以扩大征地范围。前提是，保证土地补偿、就业安置、社会保障以及土地出让金的收支都要按照相关规定执行。

第二，根据中国经济发展的经验，东部沿海地区经过了30年的发展，工业化和城市化都处于较高水平，其增量的土地收益应该向家庭和企业转移，政府主导性的土地资本化模式应该基本淡出。

对于经济较发达的地区，已经进入到现代经济增长阶段的地区，其土地收益分配机制可以考虑向微观经济主体倾斜，土地资本化的形式由政府主导型向市场主导型转变；对于中西部处于工业化初期、经济起飞阶段的地方，在保证基本民生和社会稳定的条件下，其土地增值收益适当地由政府集中配置，进行公共投资使经济跨越物质资本和人力资本门槛。但是，借鉴以前土地资本化过程中造成的腐败等社会经济问题，土地资本化过程中，要保证产权明确界定到微观个人、家庭和企业，切实保护土地产权所有者利益。土地资本化进程还要继续，对于土地财政不是遏制收入，而是要优化分配结构和财政支出结构，合理有效利用土地红利。比如，现在整个“农转非”土地60％以上是协议出让的，20％是无偿划拨的，仅有15％是通过拍卖获得的，最能够体现市场配置资源机制的拍卖被压制到如此小的比例。政府需要做的是尽量规范资本化过程中相关程序，加大监督力度，法制化，公开化，收入分配再向民生问题倾斜，加强土地交易市场化。国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。

第三，改革政府财税体制和官员考核机制。如果说，现有的土地制度框架给政府主导的土地资本化提供了外在便利的话，那么，现有的分税制体制和政绩考核制度则是对地方政府的内在激励。1994年的分税制体制把地方政府放置于一种状态，那就是巧妇难为无米之炊，即大部分收入被集中到中央，大部分公共品供给被安排到地方。又加上GDP仍然是政绩的主要考核指标，就出现了为增长而竞争不惜民生和耕地的粗放式增长模式。所以，政府收入方式由土地收入转向土地税和物业税的同时，还要改变原有的财政税收体制和官员考核制度。把土地税、物业税以及可能后来将会开征的财产税，按照国惯例都划为地方政府收入，重新划定中央政府与省级政府、省级政府与省级以下各地政府际的事权与财权分配，做到事权和财权相匹配。根据各地的实际情况，把民生指标、耕地保护和环境保护指标纳入政绩考核制度，以适应政府由投资型向服务型转变的要求。

另外，构建城乡统一的社会保障体系、推动农村金融发展是促进农村劳动力有效转移与土地资本再配置的必要条件。在政府的正确引导与各种体制改革的配合下，劳动力转移与土地资本再配置同时进行，工业化与城市化协调发展，农业现代化、规模化经营与先进制造业、现代服务业共同发展，随着以土地资本收入为主的财产性收入逐渐增加和社会保障制度的不断完善，中国内需市场半径便会自发拓展。